Сектор безопасности: состояние и направления реформирования

  Владимир ГОРБУЛИН, академик;

Александр ЛИТВИНЕНКО, доктор политических наук

ФОТО РУСЛАНА КАНЮКИ / «День»

Обеспечение национальной безопасности, которая понимается как состояние защищенности общественных ценностей и интересов лица, общества и государства — ведущая функция государства при любых временах и любых режимах. Без решения этих заданий во многом теряется смысл в деятельности по другим направлениям государственной политики. Основная нагрузка по делу обеспечения национальной безопасности приходится на сектор безопасности. Следовательно, проблемы функционирования этого сектора и направления его реформирования должны составлять особенный интерес не только для государства, но и для общества в целом, особенно для его активной и сознательной собственной части, что по Гегелю называют гражданским. При этом необходимо осознавать, как минимум, двойную природу такого интереса. Во-первых, общество создает и содержит государство и его сектор безопасности для защиты собственных ценностей и интересов; а во-вторых, деятельность органов сектора безопасности априори связана с ограничением прав и свобод человека и сообществ. Следовательно, состояние и перспективы развития этого сектора должны быть предметом пристального внимания граждан.

Взамен этого и распространенное в Украине пренебрежение этой проблематикой, и многочисленные некомпетентные рассуждения на темы иностранного (российско-американского в зависимости от политических симпатий) шпионажа является свидетельством недостаточной зрелости общественной дискуссии на темы безопасности и государства.

Сектор безопасности состоит из высших органов управления, вооруженных сил, полиции в форме или в гражданском, жандармерии, служб разведки, пограничных служб, служб внутренней безопасности, а также милиции и вооруженных формирований, которые работают на страну или связаны с ней (Резолюция ПАСЕ 1713 (2007). В настоящее время государственная составляющая сектора безопасности Украины включает звено стратегического управления и исполнительное звено. Звено стратегического управления составляют Верховная Рада, Президент, Совет национальной безопасности и обороны Украины, Кабинет Министров Украины, а исполнительное звено включает службу внутренней безопасности — Службу безопасности Украины; разведывательные органы — Службу внешней разведки Украины; Главное управление разведки Министерства обороны Украины; Управление разведки Администрации Государственной пограничной службы Украины; полицию — милицейские подразделения Министерства внутренних дел Украины; жандармерию — Внутренние войска МВД Украины и Управления государственной охраны Украины, пограничный контроль — Государственную пограничную службу Украины; силы обороны — Вооруженные силы Украины, Государственную специальную службу транспорта Министерства транспорта и связи Украины, военизированные подразделения Министерства по вопросам чрезвычайных ситуаций и защиты населения от последствий Чернобыльской катастрофы, Государственную службу специальной связи и защиты информации Украины. Также, определенным образом, к сектору безопасности относится Государственный департамент по вопросам выполнения наказаний.

Стратегическое звено системы управления национальной безопасностью и сектором безопасности как ее ключевой составляющей, в общих чертах не подверглось значительным изменениям со времен своего формирования (1991-1996 годы), невзирая на существенную трансформацию безопасной ситуации и конфигурации государственной власти в результате конституционной реформы в 2004 г. В то же время система органов сектора безопасности в результате преобразований 2004-2007 годов приобрела большую очерченность и четкость. И это противоречие составляет существенную проблему.

Направление и содержание реформ в секторе безопасности в течение 2005-2009 годов в целом определялся стратегическим курсом на Евроатлантическую интеграцию. Хотя, невзирая на распространенные представления, Североатлантический альянс не имеет универсальных стандартов относительно организации сферы безопасности, однако имеются устоявшиеся принципы построения такой сферы в демократических государствах. Среди важнейших — подчиненность институций безопасности политическому укладу государства, открытость для демократического гражданского контроля, законодательно определенные процедуры временного ограничения прав человека в интересах национальной безопасности и тому подобное.

До 2007 года усилиями СНБО Украины и других органов сектора безопасности по привлечению экспертов из стран НАТО был проведен Комплексный обзор сектора безопасности Украины, результаты которого создали основу для проработки концептуальных документов относительно развития как государства, так и отдельных органов этого сектора. Речь идет, в первую очередь, о Стратегии национальной безопасности, Концепции реформирования криминальной юстиции, Концепции реформирования СБУ, Концепции реформирования Государственной пограничной службы Украины и другие. В то же время, настоящие документы имеют далеко не одинаковое качество и степень проработки, имеют место не единичные противоречия между их положениями, во многих концепциях отсутствуют действенные механизмы реализации. В качестве примера следует привести Стратегию национальной безопасности Украины, которая, невзирая на достаточно высокие оценки со стороны как отечественных, так и зарубежных экспертов, до сих пор не стала руководством к действию, а осталась очередной красивой декларацией в очереди других программных документов украинских президентов и правительств.

Все это в совокупности существенным образом девальвировало значение проделанной работы и усилий, затраченных на нее правительственными и независимыми специалистами. Выполнение концептуальных документов во многих случаях ограничилось отчетами-декларациями и не принесло желаемых результатов. Однако наибольшим позитивным результатом концептуальной деятельности, касающейся развития сектора безопасности и осуществленной в первой половине каденции Президента Украины В. Ющенко стало формирование в целом непротиворечивого видения будущего сектора безопасности Украины.

В 2008 году главой государства было принято решение о проведении второго Оборонного осмотра, который длится до сих пор. По его результатам будут приняты решения о будущем виде Вооруженных сил.

Реформы сектора безопасности не ограничивались подготовкой программных и стратегических документов. Существенные изменения произошли в Вооруженных силах, которые в течение 2005—2008 годов все более приобретали черты, присущие армиям страны Евроатлантического сообщества. В то же время, ограниченное финансирование фактически свело на нет достигнутые успехи военной реформы и поставило Вооруженные силы в 2009 году, по оценкам прежнего руководства Генерального штаба, на уровень необратимых процессов развала.

В течение этих лет удалось сформировать в общих чертах систему разведывательных органов. На основе Законов «О разведывательных органах Украины», «О Совете национальной безопасности и обороне Украины» был создан также действующий прообраз механизма управления этой системой.

Значительные трансформации испытала Служба безопасности Украины. От нее были отделены Департамент разведки, превращенный в 2004-2005 годах на Службу внешней разведки Украины и Департамент специальных телекоммуникационных систем и защиты информации, превращенный в 2007 году в Государственную службу специальной связи и защите информации. Это позволило лишить СБУ многих несвойственных функций и сфокусировать работу ведомства на защите внутренней безопасности Украины.

В ноябре 2005 года Президент Украины формально создал единственную систему мониторинга коммуникаций, что повысило возможности для осуществления контроля за реализацией этой чрезвычайно чувствительной для гражданского общества функции правоохранительных и разведывательных органов.

Определенные изменения испытали другие правоохранительные органы, в первую очередь, МВД. Значительного продвижения удалось достичь в реформировании Государственной пограничной службы Украины, которая начав от постсоветских Пограничных войск постепенно приобретает формы современной европейской пограничной полиции.

Существенные сдвиги произошли в сфере обеспечения демократического гражданского контроля. Подряд два состава Комитета Верховной Рады Украины по вопросам национальной безопасности и обороны Украины (руководители: А.Кинах — 2006-2007 годы и А.Гриценко с 2007 года — по настоящее время) приняли решительные меры по налаживанию действенного парламентского контроля за деятельностью органов сектора безопасности. Была, в частности, внедрена практика выездных заседаний в органах сектора безопасности, в Комитете в постоянном плановом режиме рассматривались неотложные вопросы развития и функционирования соответствующих структур.

Усилились возможности института Уполномоченного Президента Украины по вопросам контроля за деятельностью СБУ, в частности, этой должности был предоставлен статус заместителя главы Секретариата Президента Украины и в последнее время ее занимают гражданские.

В органах сектора безопасности, по крайней мере, с 2007 года, а в Министерстве обороны, Внутренних войсках, еще со времен Стратегического бюллетеня, изданного при министре Е.Марчуке, ежегодно выпускаются «Белые книги», существенно активизирована работа с общественностью и прессой. Сформированы действующие общественные советы при руководстве структур безопасности и тому подобное. В то же время, эти процессы кое-где приобретали откровенно гипертрофированные формы.

2005-2009 годы для органов сектора безопасности характерны не только позитивными сдвигами и реформами. Ведущей проблемой было отсутствие элитного и общественного консенсуса относительно украинской стратегии безопасности. Вопрос вступления в НАТО и реформирование структур безопасности превратился в предмет шумных заявлений и иногда остроумного, но некомпетентного обсуждения на многочисленных телевизионных ток-шоу. Частыми стали шутливые заявления наподобие: «Весь мир увлекается нанотехнологиями, а мы — НАТОВСКИМИ технологиями». Политическая конкуренция, которая приобрела в Украине откровенно разрушительные формы, эксплуатирует проблемы безопасности как дежурное яблоко раздора.

Политический принцип назначений на административные должности внедрен в государственной службе после 2002 года, после 2005 года распространился и на органы сектора безопасности. Это привело к критическому снижению компетенции руководства органов сектора безопасности. Показательным в этом смысле является случай с назначением в 2009 году на должность заместителя председателя СБ Украины А. Кислинского, который, как выявило служебное расследование Главного управления Госслужбы, предъявлял фальшивый диплом об образовании. В целом, состоялось существенное обновление кадрового состава органов сектора безопасности, в них фактически не осталось носителей советской культуры безопасности с соответствующими позитивными и негативными последствиями.

Длилась постепенная политизация структур безопасности. Критически усилилась опасность втягивания органов сектора безопасности в политические конфликты на стороне разных политических сил. В начале весны 2007 года две структуры безопасности (Управление государственной охраны и милицейские подразделения спецназначения МВД) оказались на грани силового столкновения, которого удалось избежать лишь благодаря выдержке личного состава этих структур. Этому также помогла многополюсность в системе органов исполнительной власти, когда Вооруженные силы, разведывательные органы и СБУ подчиняются главе государства, а другие органы сектора безопасности, в первую очередь, МВД — руководителю правительства.

Ослабление управления органами сектора безопасности способствовало росту в глазах общественности уровня коррупции в структурах безопасности, а соответственно, с падением их престижа. Органы сектора безопасности, в первую очередь, СБУ привлекались к выполнению стратегически важных, но не характерных им заданий возрождения национальной памяти и других.

Совет национальной безопасности и обороны Украины значительным образом использовали для решения тактических политических заданий, а не решения стратегических вопросов национальной безопасности Украины.

Все отмеченное происходило на фоне стремительного роста внутренних и внешних вызовов и угроз национальной безопасности Украины. В частности, после августа 2008 года впервые во времена независимости можно говорить о выходе силовых средств на авансцену международных отношений в Центрально- Восточной Европе. Усилились попытки внешнего вмешательства во внутренние дела Украинского государства. Речь идет, в частности, о поддержке из-за рубежа подрывных организаций, откровенное введение антигосударственной пропаганды и тому подобное.

Подводя итог, следует отметить, что в течение 2005—2009 годов в секторе безопасности Украины происходили противоречивые процессы. Однако их интегральным следствием стало критическое ослабление институтов и уменьшение потенциала Украинского государства в противостоянии внешним и внутренним вызовам и угрозам, связанным с безопасностью.

В этих условиях новоизбранный президент Украины должен осуществить ряд шагов, направленных на усиление возможностей украинского сектора безопасности и повышение уровня управления им. Речь идет в первую очередь о таких мероприятиях.

1. Неотложным является возобновление единственной вертикали управления сектором безопасности. Для этого следует предусмотреть соответствующие положения в новой редакции Конституции, в Законах «О Кабинете Министров», «О Совете национальной безопасности и обороны Украины», об органах сектора безопасности и тому подобное.

2. Необходимо срочно усилить возможность и эффективность стратегического звена управления сектором безопасности. Для этого следует, во-первых, нейтрализовать институционный источник конфликтов в президентской власти, сконцентрировав полномочия из управления сектором безопасности в аппарате СНБОУ. Необходимо существенно сократить штат этого органа и повысить профессионализм его сотрудников за счет укрепления кадрового состава. В дальнейшем появляется задание подготовки изменений к Закону «О Совете национальной безопасности и обороны Украины», четко определив пределы полномочий этого органа во избежание конкуренции с Кабинетом Министров Украины. Нуждается в усовершенствовании система научного обеспечения СНБОУ. Обновленный СНБО Украины должен стать центром преобразований в секторе безопасности. Стоит воспользоваться позитивным опытом второй половины 1990-х годов и внедрить механизм гибких рабочих групп для решения определенных неотложных проблем.

3. Следует обеспечить фактическое деполитизирование деятельности органов сектора безопасности, в первую очередь, МВД и СБУ. В частности, необходимо реально, а не только на бумаге, осуществить разграничение административных и политических должностей в органах сектора безопасности и обеспечить кадровую стабильность на административных должностях.

4. В самые короткие сроки в соответствии с трансформацией ситуации по безопасности необходимо проработать изменения к Стратегии национальной безопасности и сформировать действенные механизмы ее выполнения.

5. Нужно согласовать концептуальные документы из реформирования сектора безопасности, принятые в течение 2005-2009 годов, взяв за основу наработку высшего уровня. Целесообразно создать концепции и программы развития органов сектора безопасности на период каденции президента, исходя из новой редакции Стратегии национальной безопасности.

6. Необходимо закончить проработку и принять Криминально-процессуальный кодекс Украины взамен устаревшего кодекса 1960 года, принять Административно-процессуальный кодекс. Нужно ускорить разработку новых редакций Законов об органах сектора безопасности, в первую очередь: о милиции, СБУ, государственной охране, внутренних войсках и других. При этом необходимо определиться со статусом СБУ (правоохранительный орган или спецслужба), а также Внутренних войск (в составе ВСУ и оперативно подчиненные министру внутренних дел, отдельно существующая Национальная гвардия, Служба правопорядка МВД или что-то другое). И действительно, не так принципиально, какое решение будет принято в этих случаях, как уже сам факт его принятия и прекращения дискуссий. Стоит усовершенствовать законодательство об охране государственной тайны, приняв Закон «О государственных секретах». При этом следует обеспечить баланс между интересами гражданина и общества на доступ к информации и интересами государства относительно сохранения тайн.

7. На основе измененных доктринальных документов необходимо определить четкие и непротиворечивые задачи разведывательным органам и Службе безопасности Украины. Следует создать должность помощника президента Украины по вопросам разведки в качестве первого шага путем усовершенствования системы управления.

8. Недостаточное финансирование Вооруженных сил Украины требует принятия нестандартных мер. Учет ВСУ необходимо осуществлять, исходя из условий внеблокового статуса Украины в течение ближайших пяти лет, а также из задания нанесения существенного вреда возможному агрессору, в первую очередь, асимметричным способом. При этом необходимо исходить из невозможности резкого увеличения финансирования оборонного бюджета. Следовательно, нужно обеспечить кардинальное сокращение ВС без потери потенциала для развития на их основе полноценной армии, сконцентрировав имеющиеся материально финансовые, кадровые и интеллектуальные ресурсы на двух-трех основных направлениях. Речь идет, в первую очередь, о неядерных Стратегических силах сдерживания, а также Силах специальных операций. Практику же проведения военных парадов, важных для патриотического воспитания, следует дополнить, а возможно, и заменить проведением военных учений в регионах Украины.

9. Стоит пересмотреть численность органов сектора безопасности в соответствии с определенными заданиями, а также финансовыми возможностями государства. При этом следует исходить из того, что финансирование украинских органов сектора безопасности из расчета на одного сотрудника в три раза меньше, чем в РФ, и в 1,2-20 раз меньше, чем в странах НАТО. В то же время, численность украинских структур существенно превышает численность соответствующих органов европейских стран.

10. Особое внимание необходимо уделять качеству персонала органов сектора безопасности, обеспечив усиление борьбы с коррупцией на основе создания четких процедур, а также повышения материальной заинтересованности сотрудников в повышении их морального духа.

11. Нужно продолжать развитие отношений с НАТО на основе выполнения годовой Национальной программы и развития возможностей сотрудничества на рабочем уровне. При этом также необходимо ускорить развитие практических возможностей для сотрудничества Украины с НАТО в плоскостях обороны и безопасности. В отношениях с ЕС целесообразно углублять программы по развитию институционного потенциала, усиления безопасности границ, противодействия организованной преступности и коррупции. Целесообразным выглядит развитие взаимодействия не только Вооруженных сил, но и спецслужб как на информационном уровне, так и на уровне общих операций. Среди приоритетных направлений стоит выделить программы подготовки персонала, а также противодействие киберугрозам.

12. Необходимо поддерживать взаимовыгодные отношения с институциями безопасности стран СНГ, в первую очередь, России, принимая участие в общих программах борьбы с терроризмом, организованной преступностью, коррупцией и тому подобное.

13. Уже в настоящее время необходимо активизировать проработку вопросов, касающихся безопасности, в пределах подготовки к Евро-2012 в полном объеме, используя возможности международного сотрудничества.

14. Нужно ускорить внедрение современных информационных технологий в правоохранительных и разведывательных органах, обеспечив совместимость используемых систем. При этом приоритет следует отдать программе внедрения Единой компьютерной информационной системы правоохранительных органов по вопросам борьбы с преступностью.

Последовательное и целеустремленное использование упомянутых действий должно существенно повысить потенциал органов сектора безопасности Украины и уровень ее национальной безопасности. При этом следует подчеркнуть, что предложенные действия не являются программой, а скорее —перечнем необходимых направлений, приняв во внимание которые, а также имеющиеся интеллектуальные, кадровые, материально-финансовые ресурсы, внутренние и внешнеполитические обстоятельства, приоритеты нового президента, можно обозначить конкретные мероприятия.

№232, вторник, 22 декабря 2009