Микола Сунгуровський

Потреба реформ у секторі безпеки

За відсутності навіть узгодженого концептуального бачення перспектив розвитку, зростає розбалансованість системи забезпечення національної безпеки (СЗНБ). Через неузгодженість реформ у різних її структурних елементах система перетворюється на дедалі більш фрагментовану, вимагає дедалі більших фінансових витрат і поступово втрачає свою ефективність. Внаслідок цього послаблюються її можливості реагування на кризові явища.

Зменшуються ефективність правоохоронних структур і довіра до них з боку громадян. Окремі органи та інститути влади (парламентські слідчі комісії, суди, прокуратура, правоохоронні органи) замість виконання прямих функцій перетворилися на «штаби» та засоби боротьби з політичними та економічними конкурентами. На фоні зневаги з боку уряду спостерігається гальмування темпів реформування Збройних сил, занепад вітчизняної оборонної промисловості.

Головними причинами нинішньої критичної ситуації в секторі безпеки є:

політичні — другорядність безпекових питань у порядку денному законодавчої та виконавчої гілок влади; відсутність сильної політичної волі, узгодженої позиції політичних сил щодо зовнішньополітичного курсу України і здійснення внутрішніх реформ, зокрема в секторі безпеки та оборони;

організаційні — неефективність на рівні держави механізмів стратегічного планування та фінансового менеджменту; неузгодженість пріоритетів і напрямів як соціально-економічного розвитку України загалом, так і реформування сектору безпеки зокрема;

ресурсні — неналежний рівень фінансування потреб на утримання, трансформацію і розвиток структур сектору безпеки; неефективне використання бюджетних коштів.

За цих умов, Україна опинилася в дуже складному становищі, в якому вона, з одного боку, змушена продовжувати реформи СЗНБ, коригуючи цілі, підходи, механізми реформування, а з іншого — повинна у стислий термін зміцнити потенціал структур сектору безпеки, підірваний, зокрема, попереднім невдалим реформуванням.

Стратегічна мета — створення збалансованої, ефективної та економічно необтяжливої системи забезпечення національної безпеки, що означає:

• достатній рівень глобальної та регіональної безпеки, в досягнення якого Україна робить внесок через активну участь у діяльності міжнародних інститутів, з урахуванням дотримання її національних інтересів;
• наявність надійних зовнішніх гарантій безпеки України від посягань на її незалежність, суверенітет, територіальну цілісність;
• наявність сучасних, економічно необтяжливих Збройних сил, здатних у взаємодії із зовнішніми гарантами безпеки забезпечити обороноздатність країни;
• наявність системи забезпечення внутрішньої безпеки, що охоплює захист державного устрою та правопорядку, економічні, енергетичні, екологічні, техногенні, міграційні, демографічні, соціальні аспекти;
• надійна захищеність інформаційного простору, що забезпечує протидію деструктивним інформаційним впливам та імунітет суспільства до них;
• баланс демократизації та ефективності структур забезпечення безпеки.

Ця мета — останній поверх будівлі під назвою «ефективна СЗНБ», будувати яку доведеться тривалий час, починаючи з фундаменту. А фундамент не дуже сприятливий. Разом з певними досягненнями на окремих напрямах реформування сектору безпеки, сьогодні, в умовах світової фінансово-економічної кризи та внутрішньої нестабільності, національна безпека України знаходиться на критичному рівні, що вимагає вжиття системних заходів, які грунтуються на реалістичній оцінці динаміки ситуації, ризиків і загроз, можливостей, потреб і наявної ресурсної бази.

Комплекс заходів має бути розрахований як на найближчу, так і на стратегічну перспективу, та забезпечувати припинення кризових явищ, подолання негативних наслідків і стабілізацію ситуації в секторі безпеки з наступним переходом до стаціонарного розвитку країни з надійним захистом національних інтересів. Крім того, комплекс заходів з реформування сектору безпеки має органічно вписуватися в загальнодержавну політику реформ у всіх сферах життєдіяльності. Зокрема, інституційна реформа в секторі безпеки має бути вписаною у стратегію відновлення дієздатності держави, що передбачає великий комплекс заходів:

• максимальне обмеження корупції: безумовне дотримання принципів законності, насамперед представниками влади; обмеження імунітету (недоторканності) президента України, народних депутатів, суддів відповідно до норм, прийнятих у європейській практиці; створення спеціального нечисельного, але наділеного значними повноваженнями органу боротьби з корупцією;
• забезпечення справедливого та доступного судочинства, викорінення практики вибіркового правозастосування, шляхом судової реформи;
• скорочення чисельності й реорганізація Адміністрації президента України з одночасним інституційним і кадровим зміцненням РНБО;
• підвищення ефективності роботи Кабінету міністрів України в цілому та окремих міністерств шляхом насамперед: зосередження їхніх зусиль на виконанні політичних функцій і передачі повноважень адміністративного характеру органам виконавчої влади нижчих рівнів; запровадження дієвого інституту державних секретарів; підвищення ролі урядових комітетів і створення в Секретаріаті КМУ окремих підрозділів для забезпечення їхньої діяльності;
• скорочення кількості та чисельності центральних органів виконавчої влади (насамперед — зі спеціальним статусом), інших державних структур, шляхом усунення дублювання функцій в межах започаткування адміністративної реформи та за умови збереження дієздатності державного апарату в цілому;
• втілення в діяльність органів влади стратегічного менеджменту, що вимагає разом з організаційними змінами докорінного перегляду підходів до формування та реалізації державної політики;
• забезпечення максимальної відкритості й прозорості процесів підготовки і ухвалення державних рішень та/або здійснення будь-яких дій, пов’язаних з (а) формуванням і використанням публічних коштів (насамперед: утримання державного апарату; державні замовлення та закупівлі; надання податкових та інших пільг окремим економічним суб’єктам; фінансове забезпечення соціальних і професійних пільг); (б) кадровими призначеннями на керівні посади центральних органів влади, судів, правоохоронних і силових структур;
• створення інституційних основ для проведення з 2012р. повноцінної адміністративної реформи; з 2015р. — територіально-адміністративної реформи, відповідно, реформи місцевого самоврядування та міжбюджетних відносин.

Виходячи з цих зауважень, задум політики реформ у секторі безпеки на наступні п’ять років полягає в наступному:

• До 2012р. обмежити заходи з реформування та розвитку структур СЗНБ переліком заходів, потрібних для підтримання їх у дієздатному стані, а також невідкладних заходів зі складу чинних програм.
• У найкоротші терміни протягом 2010-2011рр. здійснити зміни в системі управління СЗНБ, зробити її дієздатною та адекватною сучасним вимогам.
• Паралельно підготувати нормативно-правову, організаційну та матеріальну базу для наступного цілеспрямованого і збалансованого реформування та розвитку СЗНБ та її структур.
• Розробити та починаючи з 2012р. перейти до реалізації перехідних середньострокових програм на період 2012-2015рр., які б охоплювали перший рік каденції наступного президента і створювали достатні передумови для стабільного реформування та розвитку СЗНБ та її структур.

Головними завданнями антикризового періоду мають бути:

У СЗНБ загалом

Припинення негативних явищ, пов’язаних з наслідками світової фінансової кризи та попередніх не підтриманих спільною методологією, ресурсами і тому невдалих спроб реформування окремих структур сектору безпеки.

Розробка єдиної концепції реформування СЗНБ, структурні елементи якої здатні до ефективного виконання прямих завдань і взаємодії під час запобігання, протидії загрозам і ліквідації їхніх наслідків.

Створення спеціального, невеликого за чисельністю, але наділеного значними повноваженнями органу боротьби з корупцією.

Створення органу, відповідального за спільне планування та координацію підготовки і застосування силових структур під час реагування на загрози. Зосередження функцій Апарату РНБО на організації комплексної протидії загрозам і кризовим явищам (комплексний аналіз загроз, визначення концептуальних засад забезпечення національної безпеки; планування та координація підготовки і спільного застосування структур системи забезпечення національної безпеки). Запровадження ефективних механізмів взаємодії Апарату РНБО з органами державної влади у формуванні та узгодженні планів, координації спільних дій, оперативному обміні інформацією.

До кінця 2010р. підготувати та узгодити питання запровадження в органах виконавчої влади автоматизованої системи підтримки їхньої діяльності, яка має забезпечити зручну процедурну основу ефективного управління, взаємодії і прозорого функціонування органів державної влади, в т. ч. СЗНБ та її структур. Починаючи з 2011р. розпочати розробку цієї системи. Поширити досвід Міністерства оборони в розробці такої системи на інші міністерства та відомства. Скоригувати відповідним чином напрями розробки та впровадження системи електронного урядування.

Усунення диспропорцій і забезпечення високого рівня соціального захисту особового складу структур сектору безпеки.

У Збройних силах

Збереження на п’ятирічний період змішаної системи комплектування Збройних сил, вжиття невідкладних заходів з їхньої технічної модернізації (у т. ч. за рахунок закупівлі озброєнь і технологій за кордоном) і підвищення ефективності підготовки військ.

Збереження ядра кадрового потенціалу ЗС, залишення чисельності бойового складу ЗС на наявному рівні, здійснення їхнього скорочення лише разом з позбавленням невластивих функцій і структур, що їх виконують, з урахуванням реальних потреб і можливостей.

Підготовка та започаткування інфраструктурних проектів у ЗС, запрошення до участі в них іноземних інвесторів.

Зміцнення та поглиблення багатостороннього партнерства та військового співробітництва.

У системі внутрішньої безпеки

Забезпечення функціональної і структурної збалансованості, скоординованості та результативності дій усіх складових системи.

Створення єдиної системи захисту населення в умовах надзвичайних ситуацій, що охоплює сили та засоби на центральному, регіональному та муніципальному рівнях, ефективно координує їхні дії, здатна надійно запобігати надзвичайним ситуаціям техногенного і природного характеру та оперативно реагувати на них.

Децентралізація функцій управління силами та засобами МВС на центральному та регіональному рівнях, становлення та підвищення ефективності міліції громадської безпеки.

Завершення розмежування функцій усередині кримінально-виконавчої системи.

Трансформація СБУ в спеціальну службу із зосередженням повноважень у сферах контррозвідувальної діяльності, захисту засад державності, суверенітету, конституційного ладу та демократичних цінностей суспільства.

В оборонній промисловості

Визначення, виходячи з ринкової кон’юнктури і власних можливостей, пріоритетних напрямів розвитку оборонної промисловості, сфер державної підтримки.

Започаткування рішучої приватизації і реструктуризації підприємств галузі.

Створення правових та організаційних засад для зміцнення вітчизняної промислової і технологічної бази, цілеспрямоване використання для цього оффсетних схем закупівель озброєнь за кордоном і ліцензійного виробництва.

Запровадження та законодавче забезпечення ефективної участі українських підприємств у міжнародній оборонно-промисловій кооперації.

Завдання стабілізаційного етапу

Опрацювання правових, організаційних і матеріально-технічних передумов подальшого розвитку та підвищення ефективності СЗНБ, запровадження (за потреби) експериментів у відповідних сферах.

Розробка Стратегії національної безпеки на період до 2025р., визначення пріоритетних стратегічних цілей і напрямів реформування СЗНБ та її структур, послідовності і взаємопов’язаних механізмів діяльності (досягнення кінцевих і проміжних результатів).

Розробка та реалізація перехідних середньострокових державних програм реформування структур сектору безпеки.

Запровадження п’ятирічного циклу комплексного огляду стану СЗНБ та формування середньострокових програм її розвитку, а також практики щорічних парламентських слухань з питань оцінки стану та ефективності діяльності її структур.

Якщо деталізувати наведені напрями реформ, то перелік заходів виявиться дуже значним і для багатьох, хто звик до простих рішень, може здатися надто складним. Але, якщо придивитися уважно, він є не більш складним, ніж сама ситуація, з якою ми маємо справу. Слід зазначити, що зараз простих рішень просто немає. Проблеми і причини їх виникнення надто поглибилися та переплелися, а їхня послідовність перетворилася на сніжний ком. Так, реформи, особливо в сучасних умовах, слід просувати поступово, малими кроками, але обов’язково в рамках узгодженої з усіма зацікавленими сторонами стратегії.

Тому, крім відповідності ресурсним можливостям, треба зазначити наступні принципи, передумови або вимоги, відсутність яких спричиняла невдачі попередніх спроб реформування СЗНБ:

• Конче потрібні не лише політична воля на всіх рівнях — від президента до керівника окремого підрозділу міністерства, відомства, — а й готовність і здатність стимулювати реформи.
• Системність реформ, урахування як функціональних зв’язків між складовими СЗНБ, так і часового зв’язку між заходами, спрямованими на зміни системи — всі заходи мають складатися в певний алгоритм, технологію досягнення визначених результатів.
• Інституційні реформи мають зосереджуватися не на структурних перетвореннях і скороченнях штату, а на потрібному організаційному забезпеченні процесу реалізації визначних цілей. Не орієнтована таким чином перебудова державних органів призводить на наступному етапі до їх структурної надмірності та функціональної недостатності.
• Недостатньо змінити структури та їх функції, необхідно ці зміни підтримати відповідними змінами на процедурному рівні та конкретними результатами.