Нещодавно в інформаційний та політичний простір було «вкинуто» питання державного устрою України — перетворення її з унітарної держави на федеративну. Це подається як спосіб розв’язання проблем, що, треба розуміти, або породжені унітарністю України, або не можуть бути розв’язані при збереженні її державного устрою.

Як відомо, ідею федералізації України вже неодноразово висловлювали представники різних політичних сил і навіть робилися певні кроки щодо її реалізації.

Яскраво вираженого політичного забарвлення тема федералізму отримала в листопаді 2004 року під час гострої політичної кризи, зумовленої президентськими виборами. Тоді Луганська обласна рада запропонувала створити Південно-Східну Українську Автономну Республіку, а організований Партією регіонів з’їзд депутатів усіх рівнів у Сіверськодонецьку схвалив проект утворення такої республіки зі столицею у Харкові. Після президентських виборів ця ідея одразу втратила актуальність, що було закономірним з огляду на тодішню логіку політичної боротьби та на незначну суспільну підтримку цієї ідеї. Так, проведеним у квітні 2005 р. соціологічним опитуванням встановлено, що лише 10% громадян України тоді підтримувало ідею створення такої автономії, в той час як не підтримувало — 73,8%. Сьогодні ця ідея є ще менш популярною у суспільстві — її підтримують лише 5,5% громадян, а не підтримують — 77,4% (опитування проведено у вересні 2012 року).

Єдиним можливим (з юридичної точки зору) кроком у напрямку федералізації України була реалізація ініціативи Президента Л. Кучми щодо запровадження такої ознаки федеративної держави як двопалатний парламент, одна з палат якого представляла б інтереси регіонів України. Це питання стало предметом всеукраїнського референдуму, проведеного 16 квітня 2000 року, і отримало підтримку громадян. Однак відповідні зміни до законодавства так і не були внесені.

Як показує досвід, питання федералізації у нашій країні виникає у найгостріші моменти боротьби за владу. Зрозуміло, що воно одразу політизується і з предмета серйозної правової і державотворчої дискусії перетворюється в засіб політичних технологій. Можна припустити, що його нинішня актуалізація також є цілеспрямованою. Питання федералізації України може повторити долю мовного питання.

Говорячи про можливу федералізацію України, потрібно добре усвідомлювати дві обставини. Першою є важливість питання державного устрою для забезпечення стабільності держави та прогресивного розвитку суспільства.

Другою є фундаментальні наслідки зміни державного устрою як для діяльності влади, так і для усього суспільного життя. Перехід від унітарного до федеративного державного устрою передбачає істотну децентралізацію державної влади, утворення двох рівнів органів влади — федерації та її суб’єктів, створення двопалатного парламенту. Крім того, це спричинить обов’язкове ухвалення нової Конституції, фундаментальну перебудову фінансової, податкової, митної, правоохоронної систем.

Поділ України як передумова федералізації

Але все це — похідне від ключової проблеми, яку в нашому випадку потрібно буде розв’язувати першою. Йдеться про складові ймовірної федеративної держави, адже федерація передбачає об’єднання державних утворень, що володіють певним суверенітетом і мають визначену політичну самостійність (так би мовити, напівдержави).

На сьогодні на території нашої країни таких утворень немає. Отже, вони мають з’явитися. Закономірно виникають питання про те, як вони з’являться і які це будуть утворення: територіальні, національні, національно-територіальні? Які підстави будуть переважати при поділі України на політично самостійні частини — історичний, політичний, економічний чи якийсь інший? Які державні утворення з’являться в результаті такого поділу — Східна та Західна Україна? Чи це будуть Закарпаття, Галичина, Буковина, Слобожанщина, Наддніпрянщина, Донбас, Крим?.. Ініціатори федералізації України свої думки щодо цього не висловлюють — чи то не визначилися, чи не вважають за доцільне до певного часу «дражнити» суспільство.

У будь-якому разі беззаперечним є те, що федералізація України передбачає обов’язковий її поділ на певні політично самостійні частини. Ким і як його буде проведено, чи зможе влада утримати ці частини в новому державному поєднанні, в який спосіб (законом чи договором між суб’єктами) і на яких засадах буде створена федерація, чи не започаткує це відцентрові процеси, які стануть загрозою суверенітету і територіальній цілісності України, чи не призведе це до розпаду Української держави і її зникненню з сучасної мапи світу? Ці питання потребують чіткої і однозначної відповіді ще на етапі висловлення ідеї про зміну державного устрою України.

Об’єктивна потреба чи об’єктивна загроза?

Слід зазначити, що деякі експерти та політики вважають, що в пропозиції щодо впровадження федералізму в Україні немає нічого спільного з посиленням української державності й розв’язанням проблем звичайних українців. Через зміну державного устрою відбудеться послаблення суверенітету України з подальшим «вмонтовуванням» її в іншу державу (держави). Тобто федералізація може призвести до втрати Україною власної державності й перетворення її у складову іншої держави (держав).

Так, політолог В. Карасьов упевнений, «якщо підемо шляхом федералізації — отримаємо дві різні країни». На його думку, «східні області підуть під Росію. Бо це — потужний геополітичний магніт, імперія, яка завжди втягувала в себе прикордонні території. Західна ж частина, теоретично, може вступити в НАТО, в ЄС».

Передбаченню наслідків федералізації України має передувати з’ясування об’єктивної потреби (підстав) для такої зміни її державного устрою. Для цього потрібно відповісти на два взаємопов’язані питання: перше — чи справді наявні в Україні проблеми кореняться у її державному устрої, друге — чи існують сьогодні історичні, економічні, політичні, національні, культурні та інші передумови для запровадження федерального устрою України.

Якщо говорити про причини нинішньої проблемної ситуації в Україні, то вони найменше стосуються державного (територіального) устрою. У своїй основі вони зумовлені нинішньою формою державного правління та політико-правового режиму. Головні проблеми України (і держави, і її громадян) полягають у переважанні особистих і групових інтересів представників верховної влади над державними та суспільними інтересами. Саме це визначає зміст здійснюваної державної політики, який характеризується відходом від демократії і права. Тому вирішення цих проблем потребує вжиття зовсім інших заходів, ніж перерозподіл території України. Як свідчать соціологічні дослідження, суспільство у цьому питанні в цілому орієнтується правильно. На питання «Наскільки важливою для України є проблема федералізму, федерального устрою?» у вересні 2012 року 39,9% опитаних відповіли, що ця проблема є надумана (такої проблеми взагалі не існує), 18% — вважають її другорядною за важливістю, 16,5% — важливою, проте не настільки як деякі інші, 5,5% — першочерговою за важливістю, решта — не визначились з відповіддю.

Відмінності між регіонами

Федеративний устрій притаманний країнам, які складаються з багатьох регіонів, що суттєво відрізняються за економічними, культурними, національними та іншими умовами, але водночас корінним чином зацікавлені у спільному існуванні. У такій складній формі держави реалізується принцип єдності в багатоманітності, який дозволяє поєднати переваги єдиного державного управління з різноманітністю регіональних (національних) особливостей.

Отже, для порушення питання про федералізацію України потрібно мати об’єктивні підстави — такі істотні відмінності між регіонами (територіальними частинами), які б з необхідністю обумовлювали спочатку їх виокремлення у самостійні політико-державні утворення, а потім об’єднання у нову державу (федерацію) на абсолютно інших засадах. На сьогодні на такі відмінності, які б робили федералізацію України об’єктивною потребою, ніхто з прихильників федеральної ідеї обґрунтовано не вказав.

Хоча це не означає, що в Україні немає регіональних відмінностей. Вони, безперечно, є, як і у кожній великій, багатонаціональній країни, яка, до того ж, знаходиться під різними цивілізаційними впливами сусідніх держав. До них, зокрема, відносяться особливості соціально-культурної ідентифікації жителів різних регіонів України. Проведеним 2006 року Центром Разумкова дослідженням проблем ідентичності громадян України виявлено особливості уявлення жителів одних регіонів про близькість (чи віддаленість) до жителів інших регіонів. У регіональному вимірі оцінки такі:

• жителі Заходу України вважають однаково близькими до себе як жителів Польщі, так і жителів Донбасу;
• жителі Центру — вважають ближчими жителів Росії, ніж Буковини, Галичини та Закарпаття;
• жителі Півдня — ближчими жителів Росії, ніж Слобожанщини, Києва і всього Центрального регіону, а жителів Росії і Білорусі — ближчими, ніж Волині, Закарпаття, Буковини та Галичини;
• жителі Сходу — ближчими жителів Росії, ніж Криму, всього Південного регіону та Києва, а жителів Росії і Білорусі — ближчими, ніж жителів Буковини, Закарпаття, Волині та Галичини. 

Отже, з певною мірою умовності можна припустити, що жителі Заходу країни ідентифікують себе з жителями всієї України, але дещо менше — з жителями Донбасу; жителі Центру — з жителями всієї України, за винятком жителів Західного регіону, яких вони вважають менш близькими, ніж жителів Росії; жителі Півдня і Сходу — вважають менш близькими до себе жителів решти України, ніж жителів Росії (див. докладніше: Національна безпека і оборона. — 2006. — № 7).

Зрозуміло, що ці відмінності значною мірою є наслідком відповідного ідеологічного, інформаційного впливу, але їх наявність - це об’єктивний факт. Факт, який становить певну суспільно-політичну проблему, оскільки вказані відмінності не тільки впливають на ставлення жителів одного регіону до іншого, а й на ставлення до внутрішньо- і зовнішньополітичних подій, на прийняття владою політичних рішень.

Відмінності, що роз’єднують і об’єднують

Політики цю проблему можуть штучно ускладнювати і поглиблювати, використовуючи її у вузько політичних цілях. Як це, зокрема, робили на президентських виборах 2004 року, коли країну ділили на Схід і Захід. Наслідком такої політики стало штучне протиставлення регіонів, яке зберігається і сьогодні. Так, майже 42% громадян вважають, що в Україні існує розкол суспільства на дві майже ворогуючі частини за регіональною ознакою (стільки ж (42%) дотримуються протилежної думки).

З іншого боку, політики можуть шукати шляхи розв’язання проблеми. При цьому вибір найкращого способу залежить від того, як розглядати вказані регіональні відмінності. Якщо виходити з того, що вони є, так би мовити, «назавжди» і самі по собі є достатньою підставою для політичного виокремлення відповідних регіонів, тоді логічним є шлях у бік федералізації України. Якщо ж вважати, що ці відмінності поступово можуть бути «зняті», тоді закономірним буде проведення політики зміцнення унітарної держави із дотриманням принципу регіонального різноманіття, формування в Україні єдиної політичної нації із забезпеченням сприятливих умов для розвитку усіх регіонів і усіх націй. Тобто здійснення такої політики, за якої відмінності об’єднують, як це, наприклад, вже упродовж століть успішно відбувається у Швейцарії.

Цей шлях сьогодні видається найприйнятнішим, хоча є дуже складним — він потребує послідовної, далекоглядної, виваженої державної політики у всіх сферах суспільного життя, яка базується на толерантності між людьми, людьми і владою, регіонами, центром і регіонами. Він також передбачає істотну децентралізацію влади - розширення економічної та іншої самостійності регіонів, зміни принципів у відносинах центр-регіони, підвищення статусу місцевого самоврядування. Політика, яка здійснюється сьогодні в нашій країні, йде врозріз з такою стратегією, бо вона спрямована на надмірну централізацію державної влади з зосередженням її в одних руках.

Водночас є помилковим вважати, що федералізація є простішим рішенням проблем країни. Достатньо звернутися до досвіду невдалих спроб проведення в Україні адміністративно-територіальної реформи, яку за розмахом і наслідками не можна навіть порівнювати зі зміною усього державного устрою України. До речі, саме добре продумана і обґрунтована адміністративно-територіальна реформа могла б вирішити значну частину проблемних питань, які сьогодні дають привід для політичного використання ідеї федералізації України.

Слід зазначити, що і суспільством задум щодо федералізації не сприймається як такий, що є об’єктивно зумовленим і ефективним для розв’язання існуючих проблем. Вересневим опитуванням 2012-го встановлено, що лише 12,3% громадян прихильно ставляться (підтримують) до цієї ідеї, тоді як 62,3% — висловили негативне ставлення (не підтримують) (25,4% не визначились). При цьому спостерігається тенденція до зниження рівня суспільної підтримки такої ідеї — у квітні 2005 року її підтримували 19,5% громадян, а не підтримували — 59,2%.

Коли ж ідеться про конкретні способи запровадження в Україні федеративної форми державного устрою (відокремлення певних регіонів, встановлення їхньої автономії чи створення на їхній базі нових незалежних держав), то рівень суспільної підтримки ідеї федералізму ще більше знижується. Наприклад, ідею створення незалежної держави у південно-східних областях України підтримує 3,6% громадян, а не підтримує — 79,4%; ідею створення незалежної держави у західних областях України підтримує 5%, а не підтримує — 78,8%.

Загалом, федеративний шлях державного розвитку України підтримує лише 7,4% громадян (2005 року таких було 12,2%), тоді як унітарний — 64,5% (41,4% з них бачать Україну унітарною державою з тими повноваженнями регіонів, які є зараз, 23,1% — унітарною державою з розширеними повноваженнями регіонів).

Як підсумок слід зазначити, що демократична перспектива України однозначно пов’язана з децентралізацією її влади. Але чи має така децентралізація відбуватися у формі федералізації нашої держави — це велике питання. Бо, якщо виходити з нинішньої ситуації, то для такого шляху не вбачається ні об’єктивних підстав, ні об’єктивної потреби. До того ж він містить реальні загрози для суверенітету і територіальної цілісності України.