Некоторые положения концепции НАТО не вполне соответствуют Уставу ООН

Части cтран НАТО далеко за пределами "зоны ответственности" блока, например, в Афганистане уже никого не удивляют. Фото Reuters

Политологи, юристы, военные, все, кому не безразличны судьбы мира, продолжают изучать новую стратегическую концепцию НАТО, одобренную на Лиссабонском саммите альянса в ноябре прошлого года. Большинство экспертов сходятся во мнении, что некоторые ее положения не вполне, мягко говоря, соответствуют нормам международного права, в частности, Уставу ООН.

Накануне Лиссабонского саммита представитель США в НАТО Иво Даалдер заявил: «Мы запускаем версию НАТО 3.0. (Надо полагать, что версия НАТО 1.0 охватывала период холодной войны, а версия НАТО 2.0 – после окончания холодной войны и до ноября прошлого года. – И.М.). Речь идет уже не только о Европе… НАТО – не глобальный альянс, но это глобальная движущая сила»

Это высказывание говорит о том, что НАТО благодаря новой концепции станет «глобальной движущей силой» предназначались для общественности, а для профессионалов эта идея звучит сухо и по-военному лаконично.

В разделе концепции «Оборона и сдерживание» п. 19 гласит: «Мы обеспечим обладание НАТО полным спектром потенциалов, необходимых для отражения и защиты против любой угрозы безопасности наших народов. Для этой цели мы будем… поддерживать способность проводить одновременно крупные совместные операции и несколько менее крупных операций для обеспечения коллективной обороны и кризисного урегулирования, включая на стратегическом удалении…» То есть альянс должен быть способен одновременно, если потребуется, проводить все эти операции во всех уголках земного шара. Такой вывод вытекает из заявления представителя США при НАТО о том, что альянс становится «глобальной движущей силой».

НАТО В КОНТЕКСТЕ ИСТОРИИ

Для того чтобы понять, что может мировое сообщество ожидать от НАТО 3.0, оглянемся в прошлое и выясним, с чем оно столкнулось при предыдущих версиях альянса.

НАТО 1.0 характеризовалось тем, что для альянса существовала только одна-единственная угроза: с 1949 года Советский Союз, а с 1955 года Варшавский договор во главе с СССР. Все планы применения коалиционных вооруженных сил блока разрабатывались лишь для отражения агрессии в пределах территории стран – членов НАТО. То есть строго в соответствии с Вашингтонским договором. Однако в 1952 году, когда в альянс была принята Турция, в ст. 6 договора было внесено изменение, после которого она в настоящее время имеет следующий вид: «В целях статьи 5 считается, что вооруженное нападение на одну или несколько договаривающихся сторон включает в себя вооруженное нападение: на территорию любой из договаривающихся сторон в Европе или Северной Америке, территорию Турции (курсивом выделено внесенное изменение. – И.М.) или острова, расположенные в Североатлантической зоне…» Как видно из текста статьи, это изменение было сделано по той простой причине, что Турция не является европейским государством. В то же время прием Турции в НАТО противоречил ст. 10 Вашингтонского договора, согласно которой только европейские страны могут быть членами альянса, а также Уставу ООН, которым предусмотрено создание только региональных систем коллективной безопасности.

В 1961 году на территории Турции появились американские ракеты средней дальности с ядерными боеголовками. Это создало для США стратегическое преимущество в ядерном противостоянии с СССР. Советское руководство для достижения паритета с США разместило в 1962 году аналогичные ракеты на Кубе, что привело к так называемому Карибскому кризису. Весь мир тогда находился на грани ядерной катастрофы. В конце концов Карибский кризис был улажен благодаря твердой позиции президента США Джона Кеннеди, который не поддался давлению тогдашних вашингтонских ястребов, требовавших нанести ядерный удар по СССР. В результате взаимных договоренностей советские ракеты были вывезены с Кубы, а американские – из Турции.

Версия НАТО 2.0 начала действовать с момента окончания холодной войны, знаковым событием которого был распад Советского Союза. Последствия этого наиболее проявились в стратегической концепции НАТО, принятой в 1999 году. Концепция привела политические и военные задачи, а также возможности НАТО в соответствие с новыми международными реалиями, сложившимися в результате распада СССР и последовавшими за этим другими геополитическими изменениями на европейском континенте.

Как результат в концепции обосновывается отказ НАТО от оборонительной идеологии и стратегии, которая была провозглашена в Вашингтонском договоре. В рамках политики обеспечения стабильного стратегического окружения концепция 1999 года рассматривала Балканы как основной операционный театр действий НАТО. Поскольку главной угрозой считалась «нестабильность по периметру границ альянса и возможность возникновения региональных кризисов на периферии Евро-Атлантической зоны ответственности».

Такой случай, где можно было задействовать данное положение, вскоре появился. Для того чтобы заставить Югославию уйти из Косово, где фактически шла гражданская война, в которой не бывает правых и виноватых, НАТО впервые после окончания Второй мировой войны в Европе использует авиацию для массированных бомбардировок югославских городов и военных объектов, включая столицу Югославии Белград. Поскольку альянс встал на сторону албанских сепаратистов, то вместо того, чтобы адекватно сложившейся ситуации направить своих солдат в Косово и силой заставить оттуда уйти югославские войска, НАТО использует прием, который в годы Второй мировой войны применяла фашистская Германия. Для того чтобы разгромить Великобританию без использования сухопутных войск, немецкой авиацией осуществлялась массированная бомбардировка Лондона и других английских городов.

Но самое важное в ситуации вокруг Косово то, что ст. 5 Вашингтонского договора здесь не была задействована. Поскольку вооруженные силы Югославии не убили ни одного натовского солдата, не обстреливали с использованием реактивных систем залпового огня мирно спящие города, не угрожали безопасности членам НАТО (колонны югославских танков не двигались в сторону их границ), то силовое воздействие на Югославию осуществлялось на основании концепции 1999 года. Между прочим, в ней в п. 20 записано, что «…подобные конфликты могут нанести ущерб безопасности Североатлантического союза либо в случае их распространения на соседние страны, в том числе и на страны НАТО, либо иным образом, они могут также отрицательно сказаться на безопасности других государств». Как видим, НАТО применило силу против Югославии на основании только расплывчатой формулировки из этого пункта «...либо иным образом, они могут…», под которую подпадают любые действия.

Между тем в концепции п. 15 гласит, что «Совет Безопасности Организации Объединенных Наций несет первостепенную ответственность за поддержание международного мира и безопасности и поэтому играет решающую роль в деле содействия безопасности и стабильности в Евро-Атлантическом регионе». Однако НАТО проигнорировала эту решающую роль и не только Совета Безопасности, но и всей Организации Объединенных Наций при полнейшем отсутствии какой-либо реальной угрозы для государств – членов альянса. По мнению многих экспертов, военные действия НАТО против суверенной страны – Югославии – без санкции Совета Безопасности ООН явились нарушением Устава ООН и международного права. Следует также подчеркнуть, что концепция 1999 года была принята почти на месяц позже после начала бомбардировок Югославии и, вне всякого сомнения, ее положения прошли обкатку в этом конфликте.

НАТО В НОВОМ ОБЛИКЕ

И вот теперь мы имеем дело с версией НАТО 3.0, в которой предусматривается применение силы по всему земному шару и соответствующая подготовка альянса к таким действиям. Прежде всего следует отметить: судя по эволюции версий НАТО, складывается впечатление, что после окончания холодной войны мир не стал более безопасным, наоборот – появилось столько всяких угроз, что у НАТО теперь наконец-то есть, как говорят, непочатый край работы. Тем не менее возникает вопрос: откуда у НАТО столько денег, поскольку подобные операции («на стратегическом удалении») стоят очень дорого, а во-вторых – у альянса нет достаточного количества сил и средств, способных действовать одновременно по всему миру. Это и авиация, в первую очередь военно-транспортная, и десантные корабли, и корабли поддержки, и многое другое. Ведь большинство членов НАТО для таких операций могут поставлять только «пушечное мясо», да и то не всегда. Однако это важно для граждан стран НАТО, и прежде всего для налогоплательщиков альянса, а нас интересует другое. Главное – как будет происходить процесс выявления угроз безопасности для стран – членов НАТО. По всей видимости, Верховный главнокомандующий Объединенными вооруженными силами НАТО в Европе (всегда американский, как правило, четырехзведный генерал) вместе со своим штабом будут заниматься этим вопросом и на основании оценки угроз планировать проведение операции или нескольких операций, если потребуется, в любом уголке земного шара. Какой информацией они при этом могут воспользоваться, проиллюстрируем на одном примере.

Помнится, Колин Пауэлл, тоже четырехзвездный генерал, в должности госсекретаря США на заседании Совета Безопасности ООН с использованием различных карт, схем, пробирок с отравляющими веществами пытался убедить мировое сообщество в необходимости проведения операции против саддамовского Ирака. Однако СБ ООН не поверил ему и был прав, но тем не менее вооруженные силы США и их союзников без его санкции вторглись в страну, что значительно увеличило стоимость этой операции для американского и британского правительств. Впоследствии выяснилось, что данные, которыми оперировал госсекретарь США, были фикцией. Оказывается, что в самой демократичной стране мира в угоду желаниям президента может быть сфабриковано все что угодно. И это стоило жизни тысячам американцев и сотням тысяч иракцев.

В новой концепции, по всей видимости, не учли этот опыт, и, как следует из ее текста, никто не собирается обращаться в СБ ООН за санкцией на проведение каких-либо операций. Там в разделе «Основные задачи и принципы» опять только декларируется, что «альянс твердо предан целям и принципам Устава ООН и Вашингтонского договора, который подтверждает главную ответственность Совета Безопасности за поддержание международного мира и безопасности».

В то же время НАТО с использованием своего силового потенциала, согласно новой стратегической концепции, под видом борьбы с глобальными угрозами намерена обеспечивать безопасность членов альянса, если потребуется, путем проведения одновременно крупных совместных операций и несколько менее крупных операций по всему земному шару. Роль других государств при этом определена во «Введении» концепции, где сказано, что НАТО «…предлагает нашим партнерам во всем мире большее политическое вовлечение в работу с альянсом и субстантивную роль в определении конфигурации проводимых НАТО операций, поставщиками для которых они являются». То есть участие остальных членов мирового сообщества сугубо словесное для дачи политических советов, а в практическом плане – в качестве театров военных действий для проведения операций НАТО.

Самое главное: кто и какие будет принимать решения на подобные операции – было проиллюстрировано на примере предыдущих версий альянса. Не исключено, что это будет происходить по надуманным предлогам в корыстных интересах США и их ближайших союзников по альянсу, поскольку в основном они обладают необходимым для таких действий потенциалом. Вот только возникает в связи с этим вопрос, а кто должен или будет обеспечивать безопасность остальных членов мирового сообщества от настоящих глобальных угроз.

УСТАВ ООН НЕ ДОГМА, А РУКОВОДСТВО…

Напрашивается естественный вопрос: зачем пытаться приспосабливать НАТО для противостояния глобальным вызовам современности в интересах избранного круга государств – членов альянса, если такая структура уже существует и она призвана обеспечивать безопасность всех членов мирового сообщества. В свое время, а именно 26 июня 1945 года, в Сан-Франциско на церемонии подписания Устава ООН президент США Гарри Трумэн сказал: «Устав Организации Объединенных Наций, который вы только что подписали, являет собой солидную структуру, используя которую мы сможем построить лучший мир. История возблагодарит нас за это». С тех пор мир кардинально изменился. Появились новые угрозы международному миру и безопасности. Однако в Уставе ООН есть положения, применение которых на сегодняшний день как нельзя лучше могло бы подойти к стабилизации обстановки, в частности и в Афганистане.

Прежде всего следует напомнить, что только Совет Безопасности ООН вправе на основании ст. 39 Устава ООН определять «…существование любой угрозы миру, любого нарушения мира или акта агрессии и делает рекомендации или решает о том, какие меры следует предпринять… для поддержания или восстановления международного мира и безопасности». В частности, в соответствии со ст. 53 Устава ООН он «…использует, где это уместно, …региональные соглашения или органы для принудительных действий под его руководством. Однако никакие принудительные действия не предпринимаются, в силу этих региональных соглашений или региональными органами, без полномочий от Совета Безопасности…». Именно на основании этой статьи под эгидой НАТО сегодня действуют Международные силы содействия безопасности (ISAF) в Афганистане численностью в 120 тыс. человек от 47 стран.

Однако порой и здесь возникают трудности. Так, сегодня вся проблема в том, что не хватает контингента для проведения операций в Афганистане. Некоторые члены НАТО с трудом соглашались посылать туда своих солдат или же направляли весьма ограниченный контингент. Участие в коалиции других стран, не входящих в альянс, зачастую носит символический характер (от ОАЭ – 15 человек, Иордании – 6 человек).

В такой ситуации могла быть использована ст. 43 Устава ООН, в которой записано, что «все члены Организации для того, чтобы внести свой вклад в дело поддержания международного мира и безопасности, обязуются предоставлять в распоряжение Совета Безопасности по его требованию и в соответствии с особым соглашением или соглашениями необходимые для поддержания международного мира и безопасности вооруженные силы, помощь и соответствующие средства обслуживания, включая право прохода».

Кроме того, ст. 45 Устава ООН гласит, что «в целях обеспечения для Организации Объединенных Наций возможности предпринять срочные военные мероприятия члены Организации должны держать в состоянии немедленной готовности контингенты национальных военно-воздушных сил для совместных международных принудительных действий. Численность и степень готовности этих контингентов и планы их совместных действий определяются Советом Безопасности…». В условиях террористической угрозы такая мера является как никогда актуальной.

Как видим, здесь речь идет не просто о подразделениях голубых касок с функциями миротворцев, а о войсках и силах, которые должны будут готовы выполнять любые боевые задачи. И сегодня в том же Афганистане, допустим, патрулирование населенных пунктов, охрану объектов, прочесывание местности могли бы осуществлять подразделения из арабских стран, хорошо знающих местную специфику, а задачи по поиску главарей террористов выполнять спецназ Вооруженных сил США. Конечно, в настоящее время в Афганистане есть также незначительные воинские формирования из арабских и других мусульманских стран. Но все они, хотя и прибыли в Афганистан по мандату ООН, находятся под командованием НАТО, в котором, как всем известно, ведущая роль принадлежит США, являющимся главным раздражителем практически для всего населения страны. Может быть, по этой причине большинство арабских государств и не посылает свои войска в Афганистан.

Возможна и другая причина. Многие арабские государства были причастны к афганским делам в 80-х годах прошлого века во время советского вторжения в Афганистан. Как раз тогда и была создана террористическая группа «Аль-Каида», с которой сегодня безуспешно сражается коалиция во главе с НАТО. Американский генерал Уэсли Кларк (с 1997 по 2000 год Верховный главнокомандующий Объединенными вооруженными силами НАТО в Европе) в своей книге «Как победить в современной войне» по этому поводу, в частности, пишет, что эта группа «...изначально организованная Соединенными Штатами на средства Саудовской Аравии и при поддержке Пакистана… ». Он также отмечает, что «именно мы помогли создать базы «Аль-Каиды» в 1980-е годы вдоль афгано-пакистанской границы». Кроме того, Кларк в своей книге пишет, что ЦРУ работало с Усамой бен Ладеном в течение всех 80-х годов. Это на Западе просто: сегодня лучший друг, а завтра – злейший враг. На Востоке все гораздо сложнее.

Вне всякого сомнения, обстановка в Афганистане могла бы складываться по-иному, если бы войска коалиции действовали под командованием другой региональной организации, например, Организации Договора о коллективной безопасности, членами которой, в частности, являются четыре государства преимущественно с мусульманским населением. Тогда, возможно, и другие мусульманские страны направили бы в Афганистан свои более значительные воинские контингенты. Наверное, и борьба с афганским наркобизнесом в таком случае велась бы решительней, поскольку войска из арабских или других мусульманских стран использовали бы для этих целей свое национальное законодательство, где предусмотрены более суровые меры для борьбы с наркобизнесом.

Таким образом, Устав ООН позволяет иметь коалиционные вооруженные силы с соответствующим техническим оснащением для действий в любом регионе мира и в том национальном или конфессиональном составе, который наилучшим образом отвечает условиям обстановки.

ВОЕННО-ШТАБНОМУ КОМИТЕТУ БЫТЬ!

В ст. 53 Устава ООН указывается, что принудительные действия осуществляются под руководством Совета Безопасности. Естественно, что Совет Безопасности как политический орган не может непосредственно руководить коалиционными вооруженными силами. Но для этого ст. 47 Устава ООН предусмотрено создание Военно-штабного комитета «для того, чтобы оказывать помощь Совету Безопасности по всем вопросам, относящимся к военным потребностям Совета Безопасности в деле поддержания международного мира и безопасности, к использованию войск, предоставленных в его распоряжение, и к командованию ими…». Как определено далее в ст. 47, Военно-штабной комитет «…несет ответственность за стратегическое руководство любыми вооруженными силами, предоставленными в распоряжение Совета Безопасности». Кроме того, «Военно-штабной комитет может с разрешения Совета Безопасности и после консультации с надлежащими региональными органами учреждать свои региональные подкомитеты». Такой подкомитет, в частности, мог бы руководить действиями войск коалиции в Афганистане.

Поскольку перед мировым сообществом действительно встали глобальные угрозы, которые, как показывает опыт, не в состоянии решить ни США, как самая мощная на сегодняшний день в военном отношении держава, ни НАТО (о чем наглядно свидетельствует ситуация в Афганистане). Однако, судя по содержанию новой стратегической концепции альянса, постоянные члены Совета Безопасности Великобритания, США и Франция как участники НАТО и в настоящее время, по всей видимости, также не будут заинтересованы в создании в ООН полнокровного органа военного управления. Вне всякого сомнения, ООН обладает значительной силой только в том случае, когда постоянные члены СБ ООН достигают согласия в вопросах стратегии в рамках седьмой и восьмой глав Устава ООН («Действия в отношении угрозы миру, нарушений мира и актов агрессии» и «Региональные соглашения»).

Представляется, что если мировое сообщество не желает «прогнуться» под НАТО, то ему необходимо в полной мере задействовать потенциал ООН . Это позволит в еще большей степени повысить ее авторитет и даст возможность всему мировому сообществу, а не только членам НАТО, эффективно реагировать на новые угрозы международному миру и безопасности.