Владимир
ГОРБУЛИН — академик НАН Украины, директор Института проблем
национальной безопасности при Совете национальной безопасности и
обороны Украины; Александр ЛИТВИНЕНКО — доктор политических наук,
советник директора Института проблем национальной безопасности при СНБОУ
Сегодня впервые, по крайней мере со времен Реформации (XVI в.),
часть континента от Атлантического океана и вплоть до Буга объединена в
единое в сфере безопасности, экономики и политики пространство. А
влияние институтов, оформляющих это пространство (ЕС и НАТО), достигает
России. Именно беспрецедентное расширение Запада, продолжающееся после
1989 года, не только коренным образом изменило, но и
революционизировало международную ситуацию. Среди связанных с этим
процессом последствий центральное место занимает консервативное
стремление России защитить собственный суверенитет, как его понимают в
Кремле, а следовательно, возобновить зону влияния в Европе.
Сейчас практически все страны бывшего Варшавского договора —
полноправные члены ЕС и НАТО. В западные институции вошли и страны
Балтии. Влияние НАТО и ЕС распространилось далеко за пределы их границ.
Созданный в 1992 году Совет Североатлантического сотрудничества и
программа Партнерства во имя мира, соглашения о партнерстве и
сотрудничестве между ЕС и странами Центрально-Восточной Европы, Совет
Европы сформировали общее для всего континента пространство.
При этом Россия, которая на протяжении целого исторического периода
— с 1987 года, когда М.Горбачов выдвинул доктрину нового
внешнеполитического мышления, и до 2004—2007 годов антизападного
кульбита В.Путина — стремилась присоединиться к Западу как один из
мажоритарных акционеров, и сегодня не является противником ни стран
Евросоюза, ни даже США. Россия — фактически их прагматический партнер,
который активно сотрудничает с Западом в вопросах, представляющих общий
интерес, и стремится выторговать лучшее место в новой архитектуре
континента. Сейчас среди общезначимых вопросов — ситуация в Афганистане
и проблемы борьбы с мусульманским фундаментализмом и международным
терроризмом, в определенном смысле энергобезопасность и т.д.
Вместе с тем такой исторический процесс не мог пройти без побочных
последствий, одним из которых стал Югославско-Балканский кризис,
который и до сих пор окончательно не решен. Наиболее наглядным его
проявлением за последние годы стало отделение в 2008 году населенного
албанцами сербского автономного края Косово, самопровозглашение его
государством и признание этого образования большинством стран НАТО. Эти
события перечеркнули основной принцип международной правовой базы
европейской безопасности — незыблемость границ, который пережил
драматические преобразования 1989—1992 годов и кризис второй половины
1990-х.
Действующая международная правовая база в сфере европейской
безопасности в основном была сформирована в последний период холодной
войны (1975—1990 годы). Ее базовый документ — Хельсинкский
заключительный акт — предусматривает, в частности, принципы
незыблемости границ, международного сотрудничества и верховенства прав
человека над суверенитетом государств. Следует выделить Парижскую
декларацию 1990 года о едином европейском доме, определившую конечную
цель усилий государств континента, и договоры о ликвидации ракет
средней и малой дальности 1987 года и об ограничении обычных
вооруженных сил в Европе (ДОВСЕ) 1990 года, которые устанавливали
основные правила игры в сфере военной безопасности. Распад
социалистического лагеря в 1989 году и окончательный коллапс СССР в
1991 году коренным образом переформатировали европейское пространство
и, соответственно, поставили под вопрос адекватность этой правовой
базы. Однако безусловное доминирование США в 1990-х — первой половине
2000-х годов продлило ее существование.
Сегодня эта правовая база европейской безопасности деструктировала.
Как отмечалось выше, косовский прецедент для выполнения одних положений
Хельсинкского акта разрушил другие. В который раз вспыхнули
противоречия между принципами верховенства прав человека и
государственного суверенитета. Мораторий на выполнение ДОВСЕ,
провозглашенный Кремлем в конце 2007 года, означал окончательное
разрушение и тех норм, которые регулировали сугубо военные вопросы.
Справедливости ради следует отметить, что настоящий договор был
поставлен под сомнение еще роспуском Варшавского договора.
Ситуацию усложняет и разное восприятие международных процессов в
Вашингтоне и европейских столицах, с одной стороны, и в Москве — с
другой. Если Запад, и что важно, по обе стороны Атлантики, исходит
преимущественно из приоритетности демократических ценностей и
либеральной идеологии, то Кремль мыслит в парадигме real politik, зон
влияния и т.д., то есть постулатов конца XIX века. Соответственно одни
и те же события и процессы воспринимаются в США—ЕС и РФ по-разному и
получают кардинально противоположные оценки.
При этом Москва, в полном соответствии с определенными еще
американским классиком Дж.Кенаном схемами мышления, воспринимает любые
действия ЕС и США на постсоветском пространстве как непосредственную
угрозу безопасности и реагирует с помощью всех доступных инструментов.
Эти действия, абсолютно законные с точки зрения Кремля, рассматриваются
на Западе и прежде всего в пограничных с РФ странах, в том числе и в
Украине, как проявление имперских амбиций.
Таким образом, попытки объяснить Кремлю, что стремление, например,
Украины вступить в НАТО и ЕС не направлено против РФ, изначально не
имеют никакого смысла, поскольку исходят из рациональных посылок
сбалансировать интересы там, где речь идет о ценностях, тем более в
российском специфическом их восприятии. Причины этой специфичности — в
историческом опыте и особенностях политического режима России.
На самом деле Москва, и она это четко и открыто декларирует,
заинтересована не в изменениях, а в фиксации статус-кво. Ключевым
доказательством этого стала, как ни странно, российско-грузинская война
в августе 2008 года, когда действия РФ направлялись именно на
консервацию ситуации, сформировавшейся на протяжении 1990—2008 годов, и
ее юридическое оформление. И, наоборот, действия Тбилиси имели
революционные задачи — восстановление суверенитета над Южной Осетией и
Абхазией, который был у Грузинской ССР — фиктивно суверенной республики
СССР, но фактически не был реализован независимой Грузией.
Ярким примером страха России перед будущим и стремления к сохранению
статус-кво стала июньская 2008 года инициатива Д.Медведева о Договоре
коллективной безопасности в Европе (ДКБ). Осознавая крах Хельсинкской
системы, РФ делает абсолютно логичный с ее точки зрения шаг —
предлагает настоящий договор и наталкивается на непонимание со стороны
США: система коллективной безопасности в виде НАТО уже существует, что
еще нужно?
Позиция стран ЕС, прежде всего Франции и Германии, несколько
сложнее. Если до августа 2008 года они рассматривали предложение России
в пропагандистском контексте, то сейчас готовы обсуждать проблематику
безопасности с Россией, но в целом предлагают формат ОБСЕ+, на что в
свою очередь не согласна Москва.
Еще большее невосприятие идея ДКБ встречает в государствах, которые
пока не присоединились к НАТО, но не желают вступать в Организацию
договора о коллективной безопасности (ОДКБ, или Ташкентский договор). С
точки зрения этих столиц, такой договор преследует цель прежде всего
зафиксировать раздел потенциально единой Европы на полноценную Западную
и российскую Восточную.
Желание Кремля сохранить статус-кво в Европе в некоторой степени
воспринимается администрацией президента США Б.Обамы. Перезагрузку
американско-российских отношений не следует рассматривать как
отступление, о чем часто говорят в последнее время, — это скорее
попытка закрепить достигнутое в Европе при условии перенесения мирового
внимания на проблемы Великого Ближнего Востока и вообще Азии.
Вместе с тем США и РФ разделяют нетождественные ценности правящих
групп и обществ в целом, во многом отличающиеся политические режимы и
институции, далеко не одинаковое видение будущего мира в целом и себя в
частности, и разные внимание и подходы к таким важным проблемам, как
нераспространение оружия массового поражения, терроризм,
энергобезопасность и т.д.
О временном характере перезагрузки свидетельствует и статья
З.Бжезинского в третьем номере Foreign Affairs за 2009 год «Новая
повестка дня для НАТО». Если несколько упростить, его позиция
следующая: в Европе фиксируется статус-кво между НАТО и ОДКБ (читай —
РФ), а страны, ныне не являющиеся членами ни альянса, ни Ташкентского
договора, сохраняют право на присоединение к одному из этих
военно-политических блоков.
Следовательно, в этих странах может и скорее всего в будущем
продолжится жесткая борьба вокруг геополитического выбора. На самом
деле речь идет не о выборе внешнеполитической ориентации, а обо всем
направлении общественного движения. Учитывая принципиальность вопроса,
размер и масштаб ставок, а также внутреннюю слабость стран, которые не
входят ни в один из двух блоков, можно прогнозировать рост
нестабильности в этих государствах вплоть до их преобразования в
определенный вариант failed states с дальнейшим распадом, который будет
сопровождаться кровавой гражданской войной.
В период между 2004-м и 2008 годом Украина не воспользовалась шансом
на присоединение к НАТО. Тому есть немало причин, преимущественно
внутреннего характера. Главная — это отсутствие элитного и
общественного консенсуса относительно украинской стратегии
безопасности. Не менее значимым является и то, что политическая
конкуренция в Украине, по крайней мере с конца 2000 года, приобрела
откровенно разрушительные формы и угрожает безопасности. К ослаблению
государства привели недостаточность политической свободы,
многополюсность исполнительной власти, а также политический принцип
назначений на административные должности в публичных органах,
следствием чего стало критическое снижение профессионализма
государственных служащих. Не способствует эффективности государственной
политики и коррумпированность государственного аппарата. Имеются и
другие существенные проблемы.
Присутствуют также мощные внешние факторы, влияние которых
возрастает. И основной из них — деятельность России. Хотя роль
российских спецслужб, особенно ФСБ, преувеличена в общественном
сознании, а известная речь Д.Медведева на коллегии ФСБ в декабре 2008
года — прежде всего пример успешного пиара, но отнюдь не свидетельство
эффективности ведомства. Однако в целом активность Кремля на украинском
направлении на протяжении 2006—2009 годов можно оценить как системную и
целенаправленную, а ее стратегию и тактику — как доказавшие свою
эффективность.
Таким образом, Украина попадает в серую зону между НАТО и ОДКБ. В
нее войдут Украина, Молдова, Грузия, в меньшей степени Азербайджан,
тяготеющий как к Европе, так и к Центральной Азии. Потенциально в эту
зону попадают Беларусь и Армения, которые постепенно освобождаются от
российского влияния.
Структура серой зоны асимметрична. В ее состав входят
преимущественно небольшие страны с населением от трех до десяти
миллионов человек. Украина же более чем в три раза больше по
численности населения, не говоря уже о территории и объеме экономики,
чем остальные государства, вместе взятые. Пространство серой зоны
географически разделено на две составляющие — Балто-Черноморскую
(Украина, Молдова и потенциально Беларусь) и Черноморско-Каспийскую
(Грузия, Азербайджан и потенциально Армения).
Интерес больших мировых и европейских игроков к серой зоне
несимметричен. Для России преобладающее влияние на Украину и другие
государства этой зоны — ключевая внешнеполитическая задача, что
подчеркивается в Концепции внешней политики 2008 года. Для США такое
влияние — важная, но далеко не первоочередная задача.
Для ЕС и его ведущих стран — ФРГ и Франции, важно прежде всего
измерение безопасности, а именно — предсказуемость и отсутствие опасных
конфликтных обострений, которые, в частности, могут угрожать поставкам
в страны ЕС энергоносителей, и прежде всего газа. Такая предсказуемость
и неконфликтность могут быть достигнуты путем признания принадлежности
Украины и других не определившихся государств к зоне российских
привилегированных интересов, а значит, и преобладающего влияния Москвы
на их политические и экономические решения. Стоит напомнить, что после
возобновления господства на постсоветском пространстве РФ получает
потенциал и актуальные возможности для осуществления жесткой политики и
на европейском направлении.
Ценностное измерение в политике ведущих стран Евросоюза сейчас на
втором плане. Вместе с тем приближающиеся кардинальные изменения в ЕС,
связанные с завершением процесса ратификации Лиссабонского договора,
безусловно приведут к пересмотру и этого направления европейской
внешней политики. Кстати, потенциальные границы серой зоны совпадают с
границами действия программы Восточного партнерства ЕС. Случайность
этого совпадения — вопрос риторический.
Принципиальной особенностью серой зоны является фактическая
неурегулированность правил борьбы в ней и за нее. Действующие
Хельсинкские соглашения, другие базовые европейские правовые акты в
сфере безопасности сейчас неэффективны. Собственно, именно в отношении
серой зоны целесообразно говорить о вакууме безопасности в Европе. Тем
более что размер зоны невелик, а приз в соревнованиях — слишком большой.
В таких условиях для Украины и других государств серой зоны
принципиальным становится прежде всего определение международных правил
игры, их юридическая фиксация и обеспечение соблюдения. К пакету правил
можно было бы отнести следующее. Во-первых, признание всеми
заинтересованными странами территориальной целостности и незыблемости
границ в Восточной Европе, а также неприменение силы (в зоне
ответственности НАТО такие требования действуют уже 60 лет).
Во-вторых, декларирование верховенства демократических ценностей на
пространстве серой зоны (этот момент является не ритуальным, а
наоборот, содержательным, поскольку дает возможность сохранить
ценностное единство Европы), признание принципа свободной борьбы
идеологий и взглядов на территории государств, а также свободы доступа
к информации.
В-третьих, невмешательство во внутренние дела демократических
государств (в том числе путем поддержки подрывных организаций и
движений и ведения подрывной пропаганды), которые придерживаются в
своей практике национальных конституций и законодательства. Речь идет,
в частности, об обеспечении действия Конвенции об использовании
радиовещания в интересах мира от 1936 года и распространении ее
принципов на телевидение.
В-четвертых, принцип прозрачности ключевых рынков, в том числе
энергетического (составляющей пакета могла бы стать Энергетическая
хартия или документ, принятый в ее развитие) и т.д. С этим могло быть
связано и рассмотрение вопроса о консорциуме относительно развития
газотранспортной системы Украины.
В-пятых, принципы и меры по урегулированию территориальных проблем
стран серой зоны. Речь идет прежде всего о приднестровском вопросе и
механизмах его урегулирования, предложенных в украинских инициативах
2005 года.
В-шестых, безусловный запрет на создание и пролонгацию существования
иностранных военных баз на территории стран серой зоны, а возможно, и
демилитаризация отдельных территорий региона, в частности Черного моря
и т.д.
В-седьмых, совместные мероприятия европейских государств, в
частности и тех, которые относятся к серой зоне, по борьбе с
нетрадиционными угрозами и вызовами, такими как трансграничная
организованная преступность, нелегальная миграция, наркотрафик,
кибертерроризм и т.д.
В-восьмых, главенствующее место в таких договоренностях могли бы
занять совместные проекты США, ЕС, РФ, государств серой зоны, в том
числе в военно-технической сфере. Речь идет о создании системы
континентальной ПРО, важную роль в которой могли бы сыграть и
украинские радарные станции раннего предупреждения о ракетном нападении
в Севастополе, Габале, а также о совместном производстве Украиной и
Россией самолетов Ан-124 и Ан-70 для перевозки военного контингента
НАТО в Афганистане, а возможно, и в других отдаленных странах.
В-девятых, для уменьшения жесткости борьбы в ближайшей перспективе
можно было бы предусмотреть четко определенный по времени мораторий на
вступление государств серой зоны в НАТО и ОДКБ при одновременной
фиксации возможностей развития сотрудничества с этими организациями по
желанию самих государств.
Речь идет о своего рода переиздании Хельсинкского заключительного
акта, но в этот раз уже не для всей Европы, которая, собственно, не
нуждается в таком переиздании, а для пространства между НАТО—ЕС и ОДКБ,
о преобразовании этой территории и государств, ее занимающих, в поле
честной борьбы различных сил на базе демократических ценностей, которые
признаются всеми заинтересованными странами.
Такие гарантии могли бы быть закреплены в юридически обязывающем
документе, подписанном государствами ОБСЕ, ЕС и КНР. Такое соглашение
должно предусматривать действующий механизм консультаций по вопросам
безопасности между странами серой зоны и государствами-гарантами.
Вполне понятно, что для подготовки такого пакета необходим сложный и
многораундовый переговорный процесс, который можно было бы начать путем
инициирования 5 декабря 2009 года (в 15-ю годовщину Будапештского
меморандума) проведения в Украине представительской международной
конференции экспертов в сфере международной безопасности, опытных
государственных, политических и общественных деятелей.
Вместе с созывом международной конференции одним из первых шагов на
пути реализации этой идеи могло бы стать создание постоянного механизма
консультаций между Украиной и государствами — гарантами ее
безопасности: США, РФ, Великобританией, КНР и Францией на основе
возможностей, предусмотренных Будапештским меморандумом 1994 года.
Такой процесс мог бы соответствующим образом согласовываться с
процессом ОБСЕ+, предложения о необходимости начала которого уже
прозвучали в ведущих европейских столицах.
Понимаем спорность идей, изложенных в этой статье, рассчитываем на
их содержательное обсуждение. Вместе с тем следует подчеркнуть, что
речь идет не об отказе от украинского стратегического курса на
европейскую и евроатлантическую интеграцию, который в целом выдержал
испытание временем, а о конкретной форме его реализации в новых
условиях.
Источник: 
